La Constitución de la ciudad, un hito en nuestro federalismo

En 2026 se cumplen 30 años de la sanción de la Constitución de la ciudad de Buenos Aires. El aniversario ha pasado hasta ahora casi inadvertido, en medio de tantos acontecimientos de repercusión inmediata en la opinión pública. Sin embargo, ha sido un hito histórico en nuestro federalismo, que merece ser resaltado, en especial por parte de quienes vivimos en la capital argentina.

En mi caso particular, haber sido convencional constituyente porteño en 1996 fue un altísimo honor, quizás la mayor responsabilidad que tuve en mi trayectoria profesional y política, porque contribuir a elaborar la ley fundamental de este nuevo sujeto del federalismo argentino, como lo ha llamado la Corte Suprema, fue una tarea desafiante y muy grata.

Es necesario recordar que antes de la reforma constitucional de 1994 los porteños teníamos menos derechos políticos que el resto de los argentinos. No podíamos elegir a nuestro intendente, que era un delegado del presidente de la Nación. Si bien votábamos a los miembros del Concejo Deliberante (que en nuestra historia muchas veces fue clausurado, aún durante gobiernos democráticos), era el Congreso Nacional el “legislador inmediato y local” de la capital.

Por eso fue un paso adelante la introducción en la Constitución Nacional del artículo 129 en la reforma de 1994, que dotó a la ciudad de Buenos Aires de un régimen de gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción y dispuso que se dictara un “Estatuto Organizativo” para que los porteños nos diéramos nuestras propias instituciones locales.

Así, dos años después, los porteños elegimos directamente a nuestro intendente y simultáneamente a los constituyentes para sancionar la Constitución de la ciudad. De esa manera, surgió la Convención Constituyente de la ciudad de Buenos Aires. Desde su propia denominación se vio reflejada la disputa entre quienes creíamos que la Constitución Nacional había delineado una autonomía amplia, similar a la de una provincia, y quienes pretendían restringirla. Estos se referían a nosotros empleando el neologismo “estatuyentes”; pero los convencionales llamamos al cuerpo que integramos “Convención Constituyente” y al producto de esos trabajos “Constitución” y no “Estatuto”.

Hubo opiniones de todo tipo sobre el alcance de la autonomía. La doctrina mayoritaria entendió que, por más que no se la denominara provincia, Buenos Aires pasaba a tener un status similar al de una provincia, con una autonomía muy amplia. Y no solo por la expresa caracterización del artículo 129, sino por lo que revelan muchas otras disposiciones constitucionales. Buenos Aires, por ejemplo, envía senadores nacionales al Congreso, como las provincias. Puede ser intervenida, como las provincias. Es un sujeto más de la coparticipación federal, como las provincias. Es una regla de interpretación jurídica que para conocer la naturaleza de una institución no se debe prestar tanta atención a su nombre como a sus características.

Por eso, la ley 24.588, conocida como ley Cafiero, restringió inconstitucionalmente esa amplia autonomía constitucional. La ley solo debía garantizar los derechos del Estado federal mientras Buenos Aires siguiera siendo capital federal de la Argentina. Pero excedió ese objeto y reglamentó -lo que la Constitución no le pedía- la autonomía, y lo hizo de un modo enormemente restrictivo. Por esa infausta ley, Buenos Aires no tuvo policía propia y tiene una justicia muy acotada: sólo la contencioso administrativa local, la contravencional y de faltas (que más tarde mediante convenios entre Nación y Ciudad se fue ampliando para dar cabida a muchos delitos penales), y puede alguna vez crear la justicia vecinal, aunque como no se ha determinado qué materias la componen, esto generaría problemas con la justicia ordinaria.

La Corte Suprema, luego de años de una jurisprudencia restrictiva, a partir de 2015 interpretó correctamente la intención del constituyente nacional de 1994 y sentó las bases para que se llegue un día, no tan lejano, a una autonomía jurisdiccional amplia. El fallo “Levinas” puede ser objeto de críticas desde la más pura hermenéutica constitucional, pero sin dudas aceleró ese proceso. Ya el Tribunal Superior de la Ciudad de Buenos Aires es tribunal de alzada de las cámaras del mal llamado fuero “nacional”, como ocurre en todas las provincias.

La Constitución de la ciudad de Buenos Aires se caracteriza por un diseño orgánico que, si bien toma como base el federal, sin dudas lo mejora. Así, plasmó con mayor precisión algunos institutos incorporados a nivel nacional por la reforma del 94. Por dar solo un ejemplo, frente a la vaguedad en la conformación del Consejo de la Magistratura de la Constitución Nacional, fuente de tantos conflictos, determinó que sería integrada por nueve miembros, tres por cada uno de los estamentos involucrados. Del mismo modo, reguló claramente y sin ninguna ambigüedad el dictado excepcional de los decretos de necesidad y urgencia, un modelo que debería tomar el Congreso Nacional cuando modifique la inconstitucional ley 26.122, destinada a consolidar, antes que a debilitar, esa práctica abusiva.

No todo es color de rosa. Hay en la primera parte un exceso de declaraciones y de grandes promesas. Por supuesto, es bueno que las constituciones establezcan los derechos fundamentales, pero eso no debe transformarlas en demasiado reglamentaristas ni utópicas. Esta particular condición de muchas cláusulas de nuestra constitución, sumada al excesivo activismo con afán protagónico de algunos jueces, que han revelado mayor vocación por la tarea legislativa que por la judicial, ha generado no pocos conflictos.

Sin embargo, el balance es positivo. La autonomía les restituye a los porteños sus derechos políticos y los pone en pie de igualdad con sus compatriotas del resto del país. Como tal, refuerza el federalismo y la democracia.

Al recordar aquellas históricas sesiones de la Convención Constituyente porteña, me detengo en algo más importante que las normas específicas o las cuestiones ideológicas subyacentes: el clima de diálogo y de respeto que primó entre quienes representábamos al pueblo de Buenos Aires en esa función. Por cierto, gran parte del mérito se debe a la magnífica labor de quien presidió la Convención, Graciela Fernández Meijide. Lo hizo con la mesura, la prudencia y la cordialidad, no exenta de firmeza en la aplicación del reglamento, que cabe esperar de quien debe moderar tales debates.

Pero era también otra Argentina, llena de problemas y de defectos, pero todavía atada a cierta idea de institucionalidad. Los intercambios de argumentos eran ardorosos. Sin embargo, jamás se caía en el insulto o el agravio. Todos considerábamos a nuestros adversarios como expresiones legítimas de una parte de la ciudadanía. De ahí que pudiéramos llegar a acuerdos, a compromisos, en los que ningún sector obtenía el cien por ciento de sus pretensiones. Así se avanza en las democracias republicanas. La prepotencia puede dar frutos más rápidos a veces, pero no afianza el camino del futuro con la solidez que da el consenso.

Lamentablemente, ni en nuestro país ni en muchos lugares del mundo triunfan hoy las voces que encarnan esos valores. Pero confío en que la sensatez vuelva a regir en cuanto se advierta que los experimentos polarizantes, excluyentes, cargados de proclamas bélicas o incendiarias, solo conducen a nuevas y más profundas frustraciones. Evocar el nacimiento de la ley fundamental de los porteños puede servir para ese objetivo.